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两税下放 效力待考

2020-06-03 浏览次数:2,515 次 中国汽车报网

今年的政府工作报告指出,我国内需潜力大,要深化供给侧结构性改革,突出民生导向,使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。汽车行业正值产业转型调整期,叠加今年新冠肺炎疫情影响,提振汽车消费比前两年显得更加迫切和必要,这也成为今年全国两会人大代表委员提案和建议的重点。

其中最值得关注的是,一汽集团董事长、党委书记徐留平,吉利控股集团董事长李书福和长城汽车总裁王凤英三位全国人大代表提出建议,将消费税和购置税改为中央和地方共享税,以提高地方政府稳定和扩大汽车消费的积极性。只有让地方政府享受到更多来自汽车消费环节的税收红利,才能改变当下“一边积极招商引资,一边打压汽车消费”的怪象。

然而,《中国汽车报》记者在采访过程中发现,不少经济税务领域的专家对此并不完全认同,我国各地经济发展水平差异较大,中央税在一定程度上起到宏观调控的作用,统筹下发用于支持各地交通基础设施建设,消费税和购置税下放共享后有可能导致各地差距进一步拉大。与此同时,当两个税种具有本地属性后,在当地政府制定促进汽车消费政策的过程中容易出现地方保护现象。中国人民大学应用经济学院教授刘瑞在接受《中国汽车报》记者采访时表示,消费端税收如何改革、如何分配以及实施效果需要缜密研判,谨慎决策。

►两税共享对地方实际补充作用有限

李书福指出:“当下,各级政府都必须真正过紧日子,而这笔增加的收入显然将有力缓解各地方政府的压力。”目前对于汽车消费环节的税收,地方政府确实获益偏低。李书福建议下放一半给地方政府的汽车消费税和车辆购置税均为国税,也是除了车辆增值税(中央和地方共享税,国税75%、地税25%)以外的汽车消费税收“大头”。

按照李书福的计算,2019年我国汽车制造业全年消费税超过900亿元,占消费税总收入的8%,同年车辆购置税的税收总额为3498亿元,如果均将一半让利给地方政府,全年共可增加地方财政收入近2200亿元。在李书福看来,未来十年汽车产销还有较大增长空间,根据相关部门的测算,到2030年,我国汽车产销有望达到3500万辆左右,地方政府在汽车消费税征收方面也能因此获利更多。

其实早在2019年,各地政府的财政收入就已经显现出较大压力。公开数据显示,2019年我国地方财政自给率仅为49.7%。也就是说,近半的财政支出需要依靠中央转移支付、债务收入以及政府性基金的调入,不同省市区的财政自给率存在严重分化。今年为应对疫情,中央和地方的财政支出和去年相比大大增加,财政压力可想而知。但真如李书福所言,只要实现汽车购置税和消费税的部分下放,地方财政就能多出高达2200亿元的收入吗?

首先,车辆购置税虽然纳入了中央税收的范畴,但事实上,早在2014年,我国出台了《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》,后续还出台了补充通知,中央财政“口袋”里的车辆购置税,每年都会以补助的形式下发给地方,用于高速公路、普通国省道、“四好农村路”建设和公路客货运枢纽建设等。如2019年年末中央提前下发福建省车辆购置税收入补助地方资金44.85亿元。

其次,消费税对地方收入的实际补充作用较弱。国泰君安分析指出,原因之一是目前中央对地方的总量性转移支付,即税收返还的数额大小取决于地方让渡给中央的税收收入,若消费税稳步下放地方,将部分减少中央税收返还数额,最终对于地方税收的补充效果可能会正负抵消;其二,此前国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出:“改革调整的存量部分核定基数,由地方上解中央,增量部分原则上将归属地方,确保中央与地方既有财力格局稳定。”因此,由此给地方税收带来的增量部分,短期内可能相对有限,具体多少还有待验证。

►能否提振地方促消费积极性有争议

尽管对地方税收的实际补充作用可能有限,但对于汽车行业来说,将购置税和消费税下放给地方更重要的意义在于提高地方政府促进汽车消费的积极性,这也被视为破解汽车限行限购的良药。“地方政府税收的主要来源是汽车这类资金密集型、技术密集型且产业链长能对经济起到巨大推动作用的项目。”中国汽车工业协会原常务副会长董扬直言,我国现有的税收体系导致汽车生产税收畸重、消费环节税收却畸轻,这造成了地方政府一边对车企热情招商引资,一边却又对汽车消费无情打压的怪现象。

在业内专家看来,今年年初新冠肺炎疫情暴发后,国内数个汽车生产大省和城市推出了刺激汽车消费政策,但其中不少对汽车产品生产地设置了限制,避免肥水流入外人田,这些现象的根本原因在于地方政府的汽车消费税收较少,刺激汽车消费、改善消费环境的动力不足。国家发改委产业发展司处长吴卫表示:“包括消费税在内,我国汽车领域的大部分税收来源集中在生产环节,且都是中央税,只有将消费税中的利益分配到地方,地方政府才有积极性拿出实际行动推动和鼓励汽车消费。”

但刘瑞不太赞成通过后移征收汽车消费税和购置税,来提高地方政府刺激汽车消费的积极性,进而推动放开限购。“不如‘从行政中来,到行政中去’,采用直接的行政命令要求地方政府放开汽车限购和限行,更加简单有效。”刘瑞指出,鉴于今年地方财政吃紧,即便在地方税收中增加了部分车辆购置税和消费税,地方政府也未必就会将这部分增加的税收使用在改善汽车消费环境上。

财政部财政研究所前副所长苏明也曾表示,在讨论汽车消费税收的分配问题前,应该先弄清地方政府限购的目的,汽车消费环节税收划归地方与否和限购没有直接联系。“中国城市规模大,人多车多造成城市交通拥堵,污染严重。交通规划再不断完善,也赶不上拥堵加重的速度。”苏明表示,汽车消费税收划归地方解决不了拥堵问题,与限购更没有必然联系。

不过,刘瑞提议,可先在部分城市开展税收下放的试点工作,看实际效果究竟如何,再决定后续的发展方向。

►削弱中央统筹作用 贫困地区难获益

“财税体制改革已成为当前转方式、调结构的关键,是大势所趋。”但中国科学院中国创新战略和政策研究中心研究员王晓明在接受《中国汽车报》采访时强调,税制改革牵一发而动全身,需要循序渐进,通盘考虑。

事实确实如此,如何确保汽车行业受益的同时,防止消费税收下放时“走偏”“变味”是一个值得探讨和研究的课题。

有分析人士提出,汽车消费税收部分分配给地方或将导致新地方保护主义抬头,例如在收取车辆购置税或消费税时,对本地和非本地生产的汽车区别对待。实施多年的新能源汽车地补就是前车之鉴。而在今年疫情期间,全国多个地方出台的汽车消费刺激政策中,不少只针对本地生产的汽车提供优惠补贴。

将汽车消费税收部分或全部分配给地方政府,还将在一定程度上削弱“全国一盘棋”的统筹作用。显而易见,汽车消费税收下放受益更多的是一二线汽车消费大城市,但其实这些地区的道路修建等已经相对较为完善,反而是一些地广人稀的西部城市,汽车消费市场较小,但更需要进行交通基础设施建设。此前多部门出台的《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》补充通知明确,位于深度贫困“三州”(凉山州、怒江州、临夏州)公路建设项目享有更高的补助比例。

此外,一位不愿透露姓名的业内人士指出,根据目前汽车消费税的征收规则,传统燃油车按照不同排量进行征收,排量越大税率越高。如果将汽车消费税一半下放给地方,不排除地方为获取更多税收,出台限制小排量汽车、鼓励大排量汽车消费政策的可能性。因此,该人士提出,在现行的税收体制下,汽车消费税收分配的调整尽量不要单独开展,要辅以其他配套政策或税收体系整体改革工作,同时配合产业结构调整,否则就会变成“头疼医头、脚疼医脚”,在解决旧问题的同时产生一系列新问题。

►征税方式和比例亟待改革

不难看出,调整汽车消费端税收分配并没有想象中那么简单,为更好地发挥其对汽车产业发展的推动作用,全国乘用车市场信息联席会秘书长崔东树建议,如果将汽车消费税部分划归为地方税,必须要改变目前的征收方式,只有同时将消费税的征收从现在的生产环节后移到消费环节,才能真正改变地方政府“重生产、轻消费”的现象。

李书福从汽车生产企业的角度出发谈到,将消费税征收环节由目前的生产环节后移至销售环节,中央与地方“五五共享”,还可以减少生产企业流动资金的大量占用,有利于企业更好地将资金投入技术创新、产品研发中,从而推动汽车产业高质量发展。

“为激发地方政府的积极性,应借鉴发达国家地方税体系构建的成功经验,适度下放地方税的税收立法权。”中央民族大学经济学院教授张冬梅分析道,我国31个省、直辖市与自治区的区位、资源、产业、文化差异明显,地方税源差异显著,为兼顾所有地区、所有民族的利益权衡,在信息技术支持实时监控的透明收入预算体系下,地方政府的最优决策是税收结构性调整。而为了让地方政府有动力、有积极性开征适宜本辖区的地方税税种、培育地方主体税种,中央应当考虑为地方(省级)开辟新税源、开征新地方税种赋权。

中国人民大学经济学教授郑超愚在接受记者采访时表示,中央将更多的税收权力下放给地方,能为汽车产业的繁荣发展提供更加开放和自由的市场环境,他还提出,在税改过程中应尽量避免对技术路线的直接干预,避免偏好特定的技术或产品,让市场拥有更多的主导权。

除了平衡中央和地方税收以外,目前国内现行的汽车税率设置也不合理,在购买环节税负相对较重,而在使用环节的燃油费和车船税负担却相对较轻,这与汽车发达国家正好相反。

据了解,发达国家通常在购车环节中采取轻税政策,例如美国的车辆购置税属于地方税,各州收取的比例不同,最多的州也只有6%左右,而欧洲只征收增值税。“为避免在鼓励汽车消费的同时产生交通和环境污染等问题,我们应该减少汽车消费环节的税收比例,同时提升使用环节的税费,从而构建更加科学合理的税收体系。”该人士说。

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